土地要素市场化改革这些配套措施很重要

来源：第一财经3月30日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称“《意见》”），其中第二部分“推进土地要素市场化配置”，明确了下一步土地制度的改革方向。《意见》中有关土地出让等相关法律机制的内容，突破点多、突破性大。然而，土地改革也需要加强配套措施，注意合法合规，以防形成“假突破”。城乡统一的建设用地市场，从理想到现实的“最后一公里”“推进土地要素市场化配置”第一项具体举措便是：建立健全城乡统一的建设用地市场。如果说以前提“城乡统一的建设用地市场”是一种理想、一个改革方向，现在则已是近在咫尺的现实。2019年8月26日，全国人大修改了《土地管理法》，删去原第四十三条“必须依法申请使用国有土地”等内容。新修订的《土地管理法》第六十三条明确规定，“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。《意见》进一步落实上述法律规定，要求“加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”。何为“统一的城乡建设用地市场”？目前没有明确法律规定，因此这本身就是立法需要解决的根本问题。根据新《土地管理法》第六十三条，笔者认为，此处的“参照”不等同于“照搬照抄”。毕竟，集体建设用地与国有建设用地之间，存在所有权的根本性差异，同时又有历史与现实因素的诸多重大差别。2019年7月2日，笔者曾撰文《集体经营性建设用地入市的六个具体问题》，核心观点包括：第一，要精确划分哪些地是可入市的集体经营性建设用地；第二，要区分集体经营性建设用地的所有权主体是谁；第三，要设定谁有权取得集体经营性建设用地；第四，要设计以何种方式、何种价格入市；第五，要考虑赋予入市后的集体经营性建设用地何种权能；第六，要求证集体经营性建设用地入市所得收益如何分配。可以说，《土地管理法》的修订以及《意见》的出台，为城乡统一的建设用地市场的最终建成，扫清了主要障碍。然而，就是在这“最后一公里”，还需要做很多具体工作，包括《意见》中所指出的《土地管理法实施条例》的修改完善及配套制度的制定。工业用地或迎重大变局在工业用地方面，《意见》指出，“健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系”。对于土地租赁，实际上《土地管理法》及配套法规均已有规定。1999年，原国土资源部专门发布了《规范国有土地租赁若干意见》。但规定出台后，特别是2004年《土地管理法》修订以及2007年工业用地全面实行“招、拍、挂”之后，土地租赁的实际应用呈现出大幅缩小之势。此次《意见》提出“健全长期租赁、先租后让”，无疑是一种全新的政策导向，必将改变2007年之后所形成的工业用地几乎以出让为唯一方式的土地供应市场，对用地单位及职能部门，必将提出全新要求。《意见》提出的“弹性年期供应”，是一个全新的制度设计方向。2006年，原国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（下称《招拍挂规范》）。根据该规范，土地出让方案应包括拟出让地块的“年限”；招标、拍卖、挂牌出让公告应包括“土地使用年限”；拍卖主持人应介绍拍卖地块的“使用年限”；公布出让结果应包括“出让年限”；如此等等。从语义来看，上述“年限”、“土地使用年限”、“使用年限”、“出让年限”应是指一个有始有终的固定期限。根据《招拍挂规范》附件《国有土地使用权招标出让公告》，其中的“出让年限”一栏中，以括号注明了单位为“年”。该计量单位表明，出让年限显然应是一个固定期限。与此不同的是，《意见》明确提出了“弹性年期供应”的概念，这意味着出让年限可以不再是一个有始有终的固定期限，而变成是一个有明确开始、没有明确结束，甚至开始日期亦无法事先明确的不固定期限。如此一来，用地人选择范围扩大。然而，弹性年限因其不固定性，也会引起土地与房屋权属、土地使用权价值、融资等一系列附属事项的不确定性。如何防范和破解可能带来的负面作用，将是配套改革文件所要重点解决的课题。混合产业用地：从“一地一用”到“一地多用”《意见》提出，“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”。土地用途管理是《土地管理法》所建立的土地管控关键措施之一，核心内容是土地的使用必须符合土地利用总体规划和城市规划。规划是事先审批确立的，而土地是在规划审批之后供给和使用，因此在规划确立与土地实际使用之间存在一定时间差，通常这种时间差还会相当长。但是，经济发展瞬息万变。因此，若规划过于“呆板”，则可能造成土地实际使用效能降低的后果。《意见》提出要“增加混合产业用地供给”，可提高土地用途的灵活性。同时，《意见》还指出，要“推动不同产业用地类型合理转换”。用途转换确实是创新，但这种创新将导致规划的不确定性增加。就实践层面来看，这可能会涉及规划调整的审批。该审批的层级要求较高，周期较长。实际操作中，如何提高规划调整的方便度和快捷性将是关键。对此构成利好的是，此前国家下放了土地利用总体规划的审批权。在一定程度上，这有利于降低土地利用总体规划的审批难度，并适当提高规划调整的审批速度。盘活存量与增减挂钩：老树如何发新芽《意见》鼓励盘活存量建设用地，主要涉及两个方面：一是盘活存量建设用地，二是城乡建设用地增减挂钩。这两条均是推行多年的既有政策，《意见》此番着重提示，一般意味着会出现一些变革和创新。在存量建设用地方面，《意见》提出要“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地”。此前，多地已在不同程度地推进低效用地改进工作。如今《意见》重点提出低效用地问题，意味着将在总结此前经验基础上，解决低效用地整治工作中的重点和痛点。比如，是收储以后重新出让，还是直接适用土地使用权转让；出让合同及规划条件距离当前要求差距太大的如何修订和弥补；等等。《意见》同时强调，“以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”。严格来说，这是盘活低效用地的另一个方面。因此，同样要解决其中涉及的土地用途等问题，同时还增加了国有资产处置的问题，整体复杂程度更高。至于城乡建设用地增减挂钩，更是一项推进多年的工作。但是，这项工作的“内部性”太强，用地单位很难有效了解有关增减挂钩的实际运作状况。然而，增减挂钩政策的实施过程，实际是土地出让过程的一部分。土地出让过程在法律上是一种行政许可。因此，增减挂钩实施过程的合法性，实际影响到整个出让程序的合法性，进而事关不动产合法性的产权基础。因此，在进一步推进城乡建设用地增减挂钩政策过程中，应注重并加强政策实施公开度、透明度。土地指标交易机制宜引入社会监督力量《意见》提出要增加土地管理灵活性，推动土地计划指标合理化，城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责。这可以理解为是一种管理权的下放，有利于提高土地管理措施的灵活性，有利于土地要素的流动。更加值得注意的是，《意见》指出要“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。事实上，建设用地指标等指标交易机制，在制度和实践层面均已有探索。在制度方面，原国土资源部2003年发布的《土地开发整理若干意见》第十三条，明确规定了“建设用地指标置换政策”。该规定现已失效，但国务院于2011年发布了《土地复垦条例》，其中第三十五条规定，“县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地。”该规定可以被认为是有关土地指标的基本规定。2019年，自然资源部修订了《土地复垦条例实施办法》，其中第四十二条进一步规定，“市、县政府可以出资购买指标”。至此，有关土地指标交易机制的法规基本明确。在实践方面，国家于2007年批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。其间，重庆启动了“地票改革”。“地票改革”的主要思路是，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。也就是说，重庆的“地票改革”实质就是土地指标在当地行政区域之内的交易机制。早在2007年，成都便获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，核心内容便是建设用地指标转换，即俗称的“地票”交易。但2010年这项改革被叫停。一般认为，被叫停的原因可能与农民非自愿上楼、突破增减挂钩试点范围、突破流转区域等问题有关。《意见》发布后，在全国性的土地指标跨区域交易机制建立过程中，如何避免成都等地已经出现过的问题，或许是需要注意的关键环节。除在制度设计层面，配套出台行政监管措施以外，笔者建议引入第三方社会力量加强监管。例如，类似于发行债券、企业债或基金等法律法规，在建设用地等土地指标的确立、流转等程序中，要求律师调查并出具法律意见书，最大限度地保证土地改革合法、有序进行。